Н.И. Кресникова,

доктор экономических наук,

руководитель отдела земельных отношений

Всероссийского института аграрных проблем и информатики

имени А.А. Никонова

Эволюция земельного законодательства определяет характер классификации нормативных документов по правовым институтам. Система земельного права представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, каждый из которых выполняет свою роль в регулировании земельных отношений. Как отрасль российского права земельное право имеет свои закономерности формирования и тенденции развития.

Под институтом часто понимается определенный порядок (набор формальных и неформальных правил), который служит конкретным целям и эволюционирует, то есть развивается. Этот порядок закладывает прочную базу для регулирования социальных действий на длительный период времени и может закрепляться, например, в законах. Правовой институт землеустройства представляет собой набор формальных правил (институциональных норм), закрепленных в нормативных правовых актах, а также устройств (институций), которые обеспечивают их реализацию и соблюдение. В сфере землеустройства к институциям относятся различные организации, учреждения, агентства, межевые конторы и т.д., которые содействуют реализации (претворению в жизнь) различных землеустроительных мероприятий, например, такие, как Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии при Министерстве экономического развития Российской Федерации.

В настоящее время в стране основным правовым институтом, регулирующим отношения при проведении землеустроительных мероприятий, является Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее также — ФЗ от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ). Согласно этому Закону землеустройство охватывает такие жизнеобеспечивающие мероприятия, как изучение состояния земель, планирование и организация их рационального использования и охраны, описание местоположения и (или) установление на местности границ объектов землеустройства, организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства и другие (статья 1).

Что касается объектов землеустройства, то они представлены разнообразными территориями: субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов. Кроме того, к объектам землеустройства относятся территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования, а также части всех указанных территорий и зон.

Таким образом, землеустройство многогранно и многофункционально. Институт землеустройства содержит наиболее важные положения, определения и принципы, имеющие общее для всего земельного права значение. Это связано, в основном, с тем, что территория является сложным объектом землеустройства. Она характеризуется не только заданным местоположением, площадью, протяженностью, границами, но и антропогенными условиями, инфраструктурой (дороги, коммуникационные сети и т.д.), объектами недвижимости (здания, сооружения, земельные участки) и другими факторами.

Многофункциональность землеустройства определяется разносторонними взаимосвязями природных компонентов и антропогенной деятельности субъектов земельных отношений. При этом организующим фактором служит земля, которая, например, в сельском хозяйстве является одновременно пространственным базисом и главным средством производства. Сельская территория с расположенными на ней сельскохозяйственными и несельскохозяйственными угодьями представляет собой гармоничную картину антропогенного сельскохозяйственного ландшафта, являющегося важным атрибутом агропродовольственной среды.

Характер природных и антропогенных ландшафтов определяет направление и формирует характеристики аграрного землепользования в той или иной местности: специализацию сельскохозяйственного производства и структуру посевных площадей, систему земледелия и агротехники, мелиоративные и культуртехнические мероприятия, а также обычаи, сельский уклад, традиции, сопутствующие народные промыслы, аграрный туризм и т.д.

По выражению А. Маршалла, сельское хозяйство не может представлять собой локализованную и высокоспециализированную отрасль. Те, кто работает на земле, должны приспосабливать свою деятельность к смене времен года. В течение годового производственного цикла хозяйствующие субъекты не могут заниматься только одним видом работ [Маршалл А. Принципы политической экономии. Т. III. Пер. с англ. / А. Маршалл. — М.: Прогресс, 1984, сс. 68, 69]. Именно это и способствует возникновению многогранности агропродовольственной среды, в которой роль земли определяется не только ее значением как пространственного континуума, но и ее способностью создавать новые ценности за счет действия особых природных сил, скрытых в почве (плодородии). Поэтому земля относится к особым объектам общественных отношений, называемых земельными отношениями.

В земельном законодательстве отражается специфика, обусловленная особенностями земли как природного объекта. Влияние человека на природный фон повышает значение природоохранной составляющей агропродовольственной среды. Земля как продукт природы сформировалась независимо от воли человека. Естественное плодородие, создаваемое в результате длительного (речь идет о тысячелетиях) почвообразовательного процесса, является основой экономического (эффективного) плодородия почвы. Последнее образуется под влиянием деятельности человека (вспашка, осушение, орошение, применение удобрений и т.д.). Если хозяйство ведется неправильно с точки зрения охраны окружающей среды, возникают неблагоприятные антропогенные факторы, к числу которых можно отнести прогрессирующие процессы эрозии и дефляции почв, заболачивания, зарастания кустарником ценных видов сельскохозяйственных угодий и др. Действие таких факторов может уничтожить естественное плодородие земель в течение нескольких лет.

Учет и оценка экологических условий природной среды для сельскохозяйственной практики имеет огромную важность. Охрана земли как природного объекта, важнейшего элемента окружающей сре­ды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве приоритетна по сравнению с использованием земли в качестве недвижимого имущества. При осуществлении деятельности, связанной с использованием и охраной земель, должны совершаться виды работ и приниматься управленческие решения, которые позволяют обеспечить сохранение жизни человека и предотвращают нега­тивное (вредное) воздействие на его здоровье. Специальные нормы Земельного кодекса Российской Федерации посвящены охране земель с целью предотвращения их деградации, загрязнения, захламления, нарушения и защиты от других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности человека и обеспечения улучшения и восстановления нарушенных земель. В частности, собственники и арендаторы земельных участков, землепользо­ватели, землевладельцы обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии.

В Федеральном законе «О землеустройстве» закреплены несколько случаев обязательного проведения землеустройства (статья 3), к которым относятся следующие:

1. Изменение границ объектов землеустройства;

2. Выявление нарушенных земель;

3. Выявление земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

4. Проведение мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель;

5. Проведение мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и от других негативных воздействий.

Одним из принципов реализации земельных прав является принцип беспрепятственности осуществления гражданских прав в отношении земли. Этот принцип реализуется в системе земельного права в пределах, установленных законом. В частности, необходимо соблюдать целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, определенные в результате территориального зонирования. Устанавливаются ограничения прав лиц, использующих земельные участки и т.д. При этом сфера действия института землеустройства не ограничена конкретной категорией земель, выделенной в зависимости от их основного целевого назначения. Так, изучение состояния необходимо для всех категорий земель. При этом осуществляются почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; производится оценка качества и инвентаризация земель (статья 9 ФЗ от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ). Основой для землеустроительных мероприятий являются материалы геодезических и картографических работ, которые выполняются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ «О геодезии и картографии».

В целом земля (как и другие природные ресурсы) используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации). В данных положениях путем установления пределов осуществления права собственности на землю, закреплен принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений. Институты земельного права исходят из наличия у субъекта права собственности на землю не только правомочий, но и обязанностей использовать землю надлежащим образом.